優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)，應(yīng)從地方版升級(jí)為國家版！

近日，在京參加第十三屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議的上海代表團(tuán)全國人大代表集體醞釀、討論議案建議。全國人大代表、上海市黃浦區(qū)委書記杲云深入分析了優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)利用中的一系列現(xiàn)實(shí)難題，提出了制定《中華人民共和國優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)法》的建議。

現(xiàn)實(shí)因素：優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)需要一部分系統(tǒng)的法律

杲云代表說，近年來，上海相繼成功打造了“外灘源”“田子坊”“思南公館”等系列精品項(xiàng)目。由于保護(hù)工作綜合性較強(qiáng)，涉及產(chǎn)權(quán)歸集、土地供應(yīng)、修繕利用和資金安排等眾多環(huán)節(jié)，盡管國家在不同層面出臺(tái)了若干政策文件，但尚缺乏系統(tǒng)、整體、全面的反映保護(hù)要求的法律法規(guī)，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中產(chǎn)生了不相適應(yīng)、不協(xié)調(diào)等情況。

問題1：產(chǎn)權(quán)歸集方面

上海擁有5批1058幢優(yōu)秀歷史建筑，其中7成以上由居民居住或使用，產(chǎn)權(quán)性質(zhì)復(fù)雜，有直管公房、系統(tǒng)公房、私房等形式。對(duì)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)利用首要面臨的就是房屋騰退、居民遷出的問題。如采取協(xié)商置換的方式，則存在置換成本高、周期長、效率低等問題，且對(duì)提出不合理補(bǔ)償要求的情形，缺乏有效的應(yīng)對(duì)措施。

以北京東路137號(hào)利康大樓為例，該樓建于1911年，為五層磚木結(jié)構(gòu)的折衷主義風(fēng)格（略帶英國安妮女王風(fēng)格）建筑，被列為上海市第五批優(yōu)秀歷史建筑。但因產(chǎn)權(quán)問題無法解決，最終使保護(hù)工作擱淺。

問題2：配套資金方面

優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)在資金籌備與使用方面主要面臨著以下問題：一是啟動(dòng)資金高，資金回收難度大。由于房屋騰空置換、保護(hù)修繕成本高以及用途轉(zhuǎn)換、業(yè)態(tài)控制等多種制約因素，對(duì)啟動(dòng)資金的要求非常高；同時(shí)，成本投資回報(bào)期長，運(yùn)作成本高，保護(hù)成本普遍高于同期新建高檔商辦樓宇的平均建設(shè)成本，甚至?xí)霈F(xiàn)成本與收益倒掛。

如按照舊區(qū)改造來啟動(dòng)項(xiàng)目的，根據(jù)法律規(guī)定，地塊拆建和補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政資金予以保障，且足額到位、專戶存儲(chǔ)、專款專用，社會(huì)資金不得事先參與，這給政府財(cái)政造成較大壓力。

問題3：保養(yǎng)修繕方面

目前，優(yōu)秀歷史建筑的保養(yǎng)修繕面臨的最主要問題是由于房屋所有權(quán)和使用權(quán)分離所帶來的產(chǎn)權(quán)歸屬及修繕責(zé)任不清等問題。根據(jù)《物權(quán)法》等規(guī)定，對(duì)房屋進(jìn)行修繕需經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人同意。但由于優(yōu)秀歷史建筑多數(shù)歷經(jīng)了數(shù)代人的傳承，業(yè)主也幾經(jīng)變遷，如今的產(chǎn)權(quán)人可能多達(dá)數(shù)十人，且有不少產(chǎn)權(quán)人身在海外，或者國籍已發(fā)生變化，往往難以達(dá)成一致方案，導(dǎo)致了房屋空置或放任不管等問題，政府也無法有效督促其履行修繕義務(wù)。

以“書隱樓”為例。“書隱樓”位于黃浦區(qū)老城廂歷史文物風(fēng)貌保護(hù)區(qū)內(nèi)，系上海唯一保存完整的大型清代民居，保護(hù)歷史價(jià)值高。但由于年久失修，使得有些附屬建筑已發(fā)生塌陷，安全隱患嚴(yán)重。市、區(qū)有關(guān)部門曾對(duì)其進(jìn)行修繕評(píng)估，徹底修繕?biāo)栀M(fèi)用約一億多人民幣，但由于該建筑有產(chǎn)權(quán)人二十余位，且人員失散失聯(lián)，難以形成符合法定要求的修繕意見，使得維修工作一直無法啟動(dòng)。目前，政府僅能每年撥款20萬元左右對(duì)其進(jìn)行基本和必要的安全維護(hù)。

問題4：規(guī)劃建設(shè)方面

鑒于一些優(yōu)秀歷史建筑年代久遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后、功能設(shè)置不當(dāng)?shù)纫蛩兀趯?duì)其進(jìn)行后續(xù)保護(hù)和利用時(shí)，可能會(huì)難以符合現(xiàn)行法律法規(guī)中對(duì)規(guī)劃、建設(shè)、消防安全等強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和要求。現(xiàn)有的一些國家通用技術(shù)規(guī)范要求，如容積率、綠地率、防火、抗震、河道管理等，其適用對(duì)象也往往是一般性的建筑設(shè)施，普遍缺乏對(duì)優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)的特別規(guī)定，導(dǎo)致在保護(hù)項(xiàng)目中往往采用一事一議、特事特辦的方式解決問題。

代表認(rèn)為：地方規(guī)章升級(jí)為“國家版”有可行性

杲云代表說，在優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)方面，目前除國家部委出臺(tái)相關(guān)文件外，在地方上，先后有上海、天津、杭州、廈門、武漢、哈爾濱等城市分別出臺(tái)了相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章。各地方在長期的實(shí)踐中所積累起來的大量規(guī)則、制度、機(jī)制，可以為國家立法提供豐厚的法治實(shí)踐資源，為上升為國家法律法規(guī)提供有效支持。

同時(shí)，將優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)立法從地方版升級(jí)為國家版，還能有效統(tǒng)籌解決各地立法在實(shí)務(wù)運(yùn)作中出現(xiàn)的保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)不一、執(zhí)法力度不一等共性問題。此外，國外立法方式也為我們提供了有益借鑒。